La necesidad de articular un modelo más flexible de control administrativo de las actividades económicas ha hecho que la declaración responsable se convierta en el título administrativo por excelencia desde hace años, frente a la licencia tradicional.
La declaración responsable permite ejercer una actividad desde su presentación, a expensas de la comprobación administrativa posterior sobre el cumplimiento del contenido de la declaración y de la normativa vigente.
Es relativamente frecuente que esas comprobaciones posteriores no resulten favorables y que tras la inspección del local se revoque la eficacia de la declaración presentada y se ordene el cese de la actividad.
La orden de cese es inmediatamente ejecutiva, es decir, produce efectos inmediatos desde su notificación y, no obedecerla, supone la imposición sanciones por el ejercicio de actividad sin título habilitante y que el ayuntamiento competente pueda dictar una orden de precinto para ejecutar forzosamente el cese.
En estas circunstancias el empresario se enfrenta a una difícil situación. Sin ingresos y con los gastos fijos de un local cerrado, debe decidir entre impugnar la decisión municipal, si el ayuntamiento está equivocado en los motivos de la ineficacia de la declaración presentada, o presentar una nueva declaración responsable para corregir las causas que dieron lugar a la ineficacia de la declaración inicial.
Si el empresario decide finalmente impugnar, debe tener en cuenta que el proceso judicial no interrumpirá por sí mismo los efectos de las órdenes de cese y de precinto y que el local deberá permanecer cerrado, salvo que el juzgado competente para conocer de la impugnación conceda una medida cautelar que suspenda los efectos de ambas órdenes.
La obtención de tutela cautelar frente a cualquier acto administrativo es siempre un reto complejo porque supone convencer al juzgador de que proteja provisionalmente el interés particular del litigante frente a la ejecutividad inmediata del acto administrativo por razones de interés general.
Para lograr la tutela cautelar en la jurisdicción contencioso-administrativa la ejecución del acto administrativo debe producir daños de difícil o imposible reparación que harían ineficaz una futura sentencia (periculum in mora) y su suspensión no debe causar daños graves al interés general ni al de terceros (los moderados y potenciales pueden ser objeto de caución).
En el caso concreto de las órdenes de cese y precinto, nuestros tribunales son muy reacios a conceder la suspensión cautelar porque, en cierto modo, equivale a autorizar que una actividad siga abierta sin licencia para ello, con riesgo para la seguridad de las personas. A pesar de los daños que puede generar la ejecución del precinto, la medida cautelar suele denegarse en la práctica totalidad de los casos.
A pesar de ello, existen dos situaciones en los que resulta viable la cautelar: en primer lugar, cuando la orden de precinto se dicta la orden de cese se encuentra suspendida, y, por otra parte, cuando la orden de precinto se notifica a pesar de que la orden de cese previa fue notificada defectuosamente. En estas situaciones los tribunales suelen suspender con base en la apariencia de buen derecho de que se esté ejecutando forzosamente una resolución que no ha llegado todavía a producir efectos.
A modo de ejemplo, si el empresario formula recurso de reposición frente a la orden de cese y solicita su suspensión, ésta quedará suspendida si el Ayuntamiento no dice lo contrario en el plazo de 1 mes. Si se obtiene así la suspensión, si se dicta orden precinto antes de la resolución del recurso de reposición, podrá pedirse medida cautelar con mayor probabilidad de éxito. Y lo mismo sucede si la orden de precinto se notifica de forma sorpresiva (sin notificación previa de la orden de cese) o sin una notificación válida y previa de la orden de cese.
Fuera de estos supuestos, la medida cautelar resulta inviable y lo más aconsejable es que el empresario opte por la presentación de una nueva declaración responsable.
En este punto debe prestarse especial cuidado a la subsanación de las deficiencias detectadas por la Administración y no caer en la tentación de presentar una nueva declaración con el único propósito de mantener la actividad en curso mientras no se produzca una nueva inspección, a sabiendas de que no será favorable. La presentación de declaraciones responsables con datos inciertos puede ser sancionada económicamente y con la prohibición de presentar nueva declaración en el futuro, con la consiguiente necesidad de tramitar un largo y tedioso procedimiento de licencia para el local.
En cualquiera de los escenarios es vital que el empresario cuente con un asesoramiento altamente especializado en la materia. Una decisión precipitada o basada en un asesoramiento incorrecto puede marcar la diferencia entre una breve pausa o la frustración definitiva del proyecto empresarial.
Jesús Redondo Martín, director del departamento de ‘real estate’ y urbanismo de act legal Spain.